上海国企改革(上海国企改革益民集团)

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国有企业混合所有制改革实务问答

一、基本概念

1. 什么是国有企业混合所有制改革？

答：非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理，形成国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济制度。

（法条依据：《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》第1条第1款 ）

2. 国有企业进行混合所有制改革的目的是什么？

答：国有企业进行混合所有制改革的目的是将我国国有企业改造成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的现代企业，通过改制逐步建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。

（法条依据：《国务院批转国家经贸委关于１９９６年国有企业改革工作实施意见的通知》摘要）

3. 哪些企业可以进行混合所有制改革？

答：(1) 主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革；

(2) 主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股；

(3) 公益类国有企业。

（法条依据：《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》第2条第5款）

4. 企业混合所有制改制应当具备什么条件？

答：(1) 符合国家和本市有关国有企业混合所有制改制的法律、法规和政策规定；

(2) 符合行业发展趋势、企业发展规律和市场经济规则；

(3) 具备混合所有制改制条件，改制方案操作性较强，总体可行。

（注：因尚无全国性文件对上述条件做明确规定，暂且参照《本市（上海市）国有企业混合所有制改制操作指引（试行）》有关规定。）

5. 混改与以往国企改革的差异是什么？

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6. 如何分类推进国有企业混合所有制改革？

（法条依据：《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》第2条）

7. 如何分层推进国有企业混合所有制改革？

（法条依据：《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》第3条）

8. 参与国有企业混合所有制改造的非国有资本种类及参与方式？

（法条依据：《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》第4条）

9. 如何处理没有进入企业改制资产范围的资产？

答：没有进入企业改制资产范围的实物资产、知识产权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产，改之后的企业不得无偿使用。

（法条依据：《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》第三条第(七)款）

10. 引入投资者的要求？

答：企业混合所有制改制引入投资者时，原则上应引入战略投资者，必要时也可引入财务投资者。提倡引入多个投资者，以优化股权结构和法人治理。

（注：因尚无全国性文件对上述条件做明确规定，暂且参照《本市（上海市）国有企业混合所有制改制操作指引（试行）》有关规定。）

11. 合格战略投资者的基本条件？

答：(1) 依法诚信经营，具有良好的市场声誉；

(2) 具有产业链或价值链关联，能与企业形成协同效应；

(3) 契合企业发展需要，能在资源、技术、管理、市场等方面帮助企业突破发展瓶颈，形成发展机遇；

(4) 兼顾其他因素，如企业文化理念相近，认同企业发展战略，行业地位优势明显等。

（注：因尚无全国性文件对上述条件做明确规定，暂且参照《本市（上海市）国有企业混合所有制改制操作指引（试行）》有关规定。）

12. 社会稳定风险评估的概念、内容及流程是什么？

答：(1) 概念：社会稳定风险评估是指各级人民政府及其职能部门和具有行政管理职能的单位对重大事项出台、实施后可能出现的各种不稳定因素，实行先期分析、预测和评估，采取措施防范、化解和控制社会稳定风险，着力从源头上预防和减少社会矛盾的工作过程。

(2) 内容：社会稳定风险评估主要包括下列内容，

①合法性评估：是否符合国家有关法律法规，是否符合国有资产监管机构有关国有企业改革的政策规定。

②合理性评估：是否符合企业未来发展需要和职工的长期利益；是否兼顾不同群体的利益诉求；是否符合社会、企业和职工的承受能力；是否可能引起不同利益群体的攀比。

③可行性评估：是否经过可行性论证；改革和发展的人力、物力和财力成本是否在可承受的范围内；领导班子和各级负责人是否得力；职工群众是否接受和支持；实施方案是否周密、完善，具有可操作性和连续性。

④可控性评估：是否存在引发群体性事件的隐患；是否存在连带风险和隐患；是否有相应的风险监控措施和应急处置预案。

(3) 流程：

①制订评估方案，成立评估小组。

②掌握有关情况，识别风险来源。

③进行分析评估，形成评估报告。

④确定风险等级。

13. 国有企业混合所有制改制所需文件及混改成本有哪些？

答：(1) 混改所需文件：人民政府或国资委同意混改的批复、经人民政府或国资委审批的《混改工作方案》、改制企业的内部决策、《财务审计报告》、《资产评估报告》、与债权金融机构签署书面同意的相关债权债务协议（如有）、《职工安置方案》、《社会稳定风险评估报告》、《法律意见书》（针对混改方案及职工安置方案）、股权转让协议或增资方案等。

(2) 混该成本：国有企业混合所有制改造的成本主要包括律师费、财务审计费用、资产评估费用、职工安置费用、社会稳定风险评估费用及产权转让佣金等。

二、国企混改的一般程序

(一) 制订和审批改制方案

14. 改制由谁审批？

答：国资监管机构负责审核国家出资企业的股权转让及增资事项。但：

(1) 因股权转让/增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。

(2) 国家出资企业应当制定其子企业产权转让管理制度，确定审批管理权限。国家出资企业决定其子企业的增资行为。其中，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让/增资行为，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。

(3) 转让方/增资企业为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。

（法律依据：《企业国有资产交易监督管理办法》第7-47条）

15. 改制方案由谁制订？

答：改制方案可由以下任一单位制定：

(1) 改制企业国有产权持有单位；

(2) 改制企业国有产权持有单位委托的中介机构；

(3) 改制企业国有产权持有单位委托的改制企业(向本企业经营管理者转让国有产权的企业和国有参股企业除外)。

（法条依据：《关于规范国有企业改制工作的意见》第1条）

16. 改制方案的基本内容包括哪些？

答：(1) 改制的目的及必要性；

(2) 改制后企业的资产、业务、股权设置和产品开发、技术改造等；

(3) 改制的具体形式；

(4) 改制后形成的法人治理结构；

(5) 企业的债权、债务落实情况；

(6) 职工安置方案；

(7) 改制的操作程序；

(8) 财务审计、资产评估等中介机构和产权交易市场的选择等；

(9) 改制方案必须明确保全金融债权，依法落实金融债务，并征得金融机构债权人的同意。

（法条依据：《关于规范国有企业改制工作的意见》第1条、《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》第1条）

17. 改制方案应当履行哪些内部决策及审批程序？

附注：Y—是，N—否

（法条依据：《关于规范国有企业改制工作的意见》第1条、《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》第1条、《企业国有资产监督管理暂行条例》第5、13、20、21条）

18. 法定暂停改制的情形有哪些？

答：(1) 造成国有资产流失；

(2) 逃废金融债务等违法违纪行为；

(3) 必须暂停改制并追究相关人员责任。

（法条依据：《关于规范国有企业改制工作的意见》第3条第9款）

(二) 清产核资

19. 清产核资是混改的必备程序吗？

答：不是。仅涉及引入非国有投资者少量投资，且企业已规范进行会计核算的，经本级国资委批准后，可以不进行清产核资。

（法条依据：《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》第2条）

20. 清产核资的基本内容及流程有哪些？

答：(1) 企业提出申请；

(2) 国有资产监督管理机构批复同意立项；

(3) 企业制定工作实施方案，并组织:

①盘点实物、核实账目

②核查负债和所有者权益

③清查各类应收及预付账款、各项对外投资、账外资产

④清理有关抵押、担保等事项；

(4) 聘请社会中介机构对清产核资结果进行专项财务审计和对有关损溢提出鉴证证明；

(5) 企业上报清产核资工作结果报告及社会中介机构专项审计报告,由国有产权持有单位审核认定；

(6) 国有资产监督管理机构对资产损溢进行认定，对资金核实结果进行批复；

(7) 企业根据清产核资资金核实结果批复调账；

(8) 企业办理相关产权变更登记和工商变更登记；

(9) 企业完善各项规章制度。

（法律依据：《国有企业清产核资办法》第15、16条，《关于规范国有企业改制工作的意见》第1条，《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》第2条）

21. 企业清产核资申请报告的内容？

答：企业清产核资申请报告应当说明清产核资的原因、范围、组织和步骤及工作基准日。

（法律依据：《国有企业清产核资办法》第18条）

22. 企业清产核资工作结果申报材料有哪些？

答：(1) 清产核资工作报告。主要反映本企业的清产核资工作基本情况，包括：企业清产核资的工作基准日、范围、内容、结果，以及基准日资产及财务状况；

(2) 按规定表式和软件填报的清产核资报表及相关材料；

(3) 需申报处理的资产损溢和资金挂账等情况，相关材料应当单独汇编成册，并附有关原始凭证资料和具有法律效力的证明材料；

(4) 子企业是股份制企业的，还应当附送经该企业董事会或者股东会同意对清产核资损溢进行处理的书面证明材料；

(5) 社会中介机构根据企业清产核资的结果，出具经注册会计师签字的清产核资专项财务审计报告并编制清产核资后的企业会计报表。

（法律依据：《国有企业清产核资办法》第21条）

23. 清产核资结果的有效期是多少？

答：自清产核资基准日起2年内有效，在有效期内企业实施改制不再另行组织清产核资。

（法律依据：《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》第2条）

24. 清产核资结果备案的申报主体和备案机关？

答：申报主体为企业，备案机构为国有资产管理机构。另外，企业清产核资实施方案以及所聘社会中介机构的名单和资质情况应当报同级国有资产监督管理机构备案。

（法律依据：《国有企业清产核资办法》第20、23条）

(三) 审计评估、法律尽职调查

25. 审计、评估的基本要求？

（法条依据：《关于规范国有企业改制工作的意见》第1条第4款、《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》第3条）

26. 资产评估需核准及备案的情形各是什么？

答：(1) 核准：经各级人民政府批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，分别由其国有资产监督管理机构负责核准。

(2) 备案：经国务院国有资产监督管理机构批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由国务院国有资产监督管理机构负责备案；经国务院国有资产监督管理机构所出资企业(以下简称中央企业)及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由中央企业负责备案。

（法律依据：《企业国有资产评估管理暂行办法》第4条）

27. 资产评估核准的手续是什么？

答：(1) 评估前报告：相关经济行为批准情况，评估基准日的选择情况，资产评估范围的确定情况，选择资产评估机构的条件、范围、程序及拟选定机构的资质、专业特长情况，资产评估的时间进度安排情况

(2) 企业收到资产评估机构出具的评估报告后应当逐级上报初审，经初审同意后，自评估基准日起8个月内向国有资产监督管理机构提出核准申请。

（法律依据：《企业国有资产评估管理暂行办法》第12、14条）

28. 资产评估核准申请时的申请材料有哪些？

答：(1) 资产评估项目核准申请文件；

(2) 资产评估项目核准申请表；

(3) 与评估目的相对应的经济行为批准文件或有效材料；

(4) 所涉及的资产重组方案或者改制方案、发起人协议等材料；

(5) 资产评估机构提交的资产评估报告(包括评估报告书、评估说明、评估明细表及其电子文档)；

(6) 与经济行为相对应的审计报告；

(7) 资产评估各当事方的相关承诺函。

（法律依据：《企业国有资产评估管理暂行办法》第15条）

29. 资产评估备案的程序是什么？

答：企业收到资产评估机构出具的评估报告后，将备案材料逐级报送给国有资产监督管理机构或其所出资企业，自评估基准日起9个月内提出备案申请。

（法律依据：《企业国有资产评估管理暂行办法》第17条）

30. 资产评估备案需报送的材料有哪些？

答：(1) 国有资产评估项目备案表一式三份；

(2) 资产评估报告(评估报告书、评估说明和评估明细表及其电子文档)；

(3) 与资产评估项目相对应的经济行为批准文件。

（法律依据：《企业国有资产评估管理暂行办法》第18条）

31. 经核准或备案的资产评估结果使用有效期是多少？

答：自评估基准日起1年。

（法律依据：《企业国有资产评估管理暂行办法》第21条）

32. 如何评估非国有投资者以非货币形式的出资？

答：(1) 非国有投资者以实物资产、知识产权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营等资产出资参与改制，由国有股东和非国有投资者共同认可的中介机构，对双方共同进入改制企业的资产按同一基准日进行评估；

(2) 若一方资产已经评估，可由另一方对资产评估结果进行复核。

（法条依据：《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》第3条第8款）

33. 哪个单位有权委托律师事务所对改制方案出具法律意见书？

答：企业改制必须对改制方案出具法律意见书。

(1) 法律意见书由审批改制方案的单位的法律顾问或该单位聘请的律师事务所出具；

(2) 拟改制为国有控股企业的，且不存在职工、管理层持股的，可由审批改制方案的单位授权该企业法律顾问出具。

（法条依据：《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》第1条第4款）

34. 法律意见书的基本内容？

答：(1) 决策程序是否符合法律法规及章程规定；

(2) 改制资产产权是否明晰；

(3) 改制操作程序是否完整、合法；

(4) 债权债务处理方案是否损害债权人利益；

(5) 中介机构的选聘是否公开透明；

(6) 涉及职工安置的是否符合规定且经必要程序；

(7) 改制后的组织形式、法人治理结构是否合法合理；

(8) 股权变动方案的合法性等。

（注：因尚无全国性文件对上述条件做明确规定，暂且参照《本市（上海市）国有企业混合所有制改制操作指引（试行）》有关规定。）

(四) 职工安置方案

35. 职工安置方案的内容及内部决策程序有哪些？

（法条依据：《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》第四条）

(五) 国有产权公开交易及土地使用权处置

36. 产权公开交易的范围？

答：产权公开交易的范围包括企业产权转让和企业增资。

37. 企业产权转让公开交易的流程？

答：(1) 立项及可行性方案研究。转让方应当按照企业发展战略做好产权转让的可行性研究和方案论证。

(2) 转让方按照企业章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。

(3) 报批。参见：二、国企混改的一般程序中混改的审批

(4) 开展审计和资产评估。

(5) 产权转让原则上通过产权市场公开进行，

(6) 通过产权交易机构网站采取信息预披露和正式披露的方式分阶段对外披露信息公开征集投资方。

(7) 产权交易机构负责意向受让方的登记工作，对意向受让方是否符合受让条件提出意见并反馈转让方。产权交易机构与转让方意见不一致的，由转让行为批准单位决定意向受让方是否符合受让条件。

(8) 产权转让信息披露期满、产生符合条件的意向受让方的，按照披露的竞价方式组织竞价。竞价可以采取拍卖、招投标、网络竞价以及其他竞价方式，且不得违反国家法律法规的规定。

(9) 受让方确定后，转让方与受让方应当签订产权交易合同。

(10) 公告产权交易合同生效后，产权交易机构应当将交易结果通过交易机构网站对外公告，公告不得少于5个工作日。

(11) 交易价款原则上应当自合同生效之日起5个工作日内一次付清。金额较大、一次付清确有困难的，可以采取分期付款方式。交易价款应当以人民币计价，通过产权交易机构以货币进行结算。

（法律依据：《企业国有资产交易监督管理办法》第7-33条）

38. 企业产权非公开转让的情形及价格？

答：(1) 情形：

①经国资监管机构批准，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的。

②经该国家出资企业审议决策，同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的。

(2) 转让价格：不得低于经核准或备案的评估结果。

（法律依据：《企业国有资产交易监督管理办法》第31、32条）

39. 产权转让信息披露期满未征集到意向受让方的后果是什么？

答：(1) 信息披露期满未征集到意向受让方的，可以延期或在降低转让底价、变更受让条件后重新进行信息披露。

(2) 新的转让底价低于评估结果的90%时，应当经转让行为批准单位书面同意。

(3) 转让项目自首次正式披露信息之日起超过12个月未征集到合格受让方的，应当重新履行审计、资产评估以及信息披露等产权转让工作程序。

（法律依据：《企业国有资产交易监督管理办法》第18、19条）

40. 企业增资公开交易的流程？

答：(1) 可行性研究和立项。

(2) 制定增资方案。增资方案，应明确募集资金金额、用途、投资方应具备的条件选择标准和遴选方式等。

(3) 增资企业按照企业章程和内部管理制度进行决策，形成书面决议。

(4) 报批。参见：二、国企混改的一般程序中混改的审批

(5) 开展审计和资产评估。

(6) 通过产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方，时间不少于40个工作日。

(7) 产权交易机构负责意向投资方的登记和资格审查、统一接收投标和报价文件。

(8) 采用竞价、竞争性谈判、综合评议等方式进行多轮次遴选。

(9) 增资协议签订并生效后，产权交易机构应当出具交易凭证。

(10) 公告。通过交易机构网站对外公告结果，公告内容包括投资方名称、投资金额、持股比例等，公告期不少于5个工作日。

（法律依据：《企业国有资产交易监督管理办法》第34-47条）

41. 企业非公开协议方式增资的情形？

答：(1) 经同级国资监管机构批准：

①国有资本布局结构调整，由特定的国有及国有控股或国有实际控制企业参与增资；

②因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。

(2) 经国家出资企业审议决策：

①国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；

②企业债权转为股权；

③企业原股东增资。

（法律依据：《企业国有资产交易监督管理办法》第7-47条）

42. 产权定价的决定主体、依据是什么？

（法条依据：《关于规范国有企业改制工作意见》第1条第6款）

43. 产权公开交易的信息披露规定有哪些？

（法律依据：《企业国有资产交易监督管理办法》第15、16、17、18、19、39条）

44. 产权公开交易预披露的内容及方法？

答：(1) 含义：预披露是指在产权转让之前，因产权转让符合特定条件需通过产权交易机构进行信息预披露的制度。

(2) 情形：产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的。

(3) 方法：转让方应当在转让行为获批后10个工作日内，通过产权交易机构进行信息预披露，时间不得少于20个工作日。

(4) 内容：参见前述信息披露内容。

（法律依据：《企业国有资产交易监督管理办法》第13、15条）

45. 产权公开交易的交易对象如何确定？

(法条依据：《企业国有资产交易监督管理办法》14、22、42条)

46. 产权交易合同的签订及公告？

（法条依据：《企业国有资产交易监督管理办法》第28、29、44条）

47. 混改处置土地使用权的方式有哪些？

（法条依据：《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第5、7、8条）

48. 处置土地使用权的条件有哪些？

（法条依据：《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第9条）

49. 处置土地使用权的程序？

（法条依据：《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第10条）

三、管理层持股问题

50. 管理层的概念是什么？

答：国有及国有控股企业的负责人以及领导班子的其他成员。

（法条依据：《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见》第5条第1款）

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51. 管理层持股审批程序是什么？

答：管理层通过增资扩股方式持股的需经国有资产监督管理机构批准；通过国有产权转让方式持股的无特别规定，遵守前述产权公开转让的审批手续。

（法律依据：《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》第5条第2款、）

52. 对管理层通过国有产权转让方式持股的禁止性规定有哪些？

答：(1) 管理层不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项；

(2) 管理者购买国有产权的资金，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以这些企业的国有产权或实物资产为融资担保；

(3) 对企业经营业绩下降负有责任的，不得参与收购本企业国有产权；

(4) 严禁自卖自买国有产权。

（法条依据：《关于规范国有企业改制工作意见》第1条第10款）

53. 对管理层通过增资扩股方式持股的规定有哪些？

四、员工持股问题

54. 开展员工持股的试点原则及条件是什么？

（法条依据：《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》第1、2、5条）

55. 开展员工持股的员工条件有哪些？

（法条依据：《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》第5条）

56. 开展员工持股的员工股权管理的规定有哪些？

（法条依据：《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》第4条）

57. 开展员工持股试点工作的程序？

（法条依据：《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》第5条）

五、国企混改与公司治理

58. 国企混改的目的是否包括公司治理？

答：包括。改善、完善公司治理，提高效率、效益是国企混改的目的之一。

59. 国企混改对公司的治理要求及措施是什么？

（法条依据：《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》第3条，《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》第5条）

六、附混改实务问答所涉法规名称

1.《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》

2.《国务院批转国家经贸委关于１９９６年国有企业改革工作实施意见的通知》

3.《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》

4.《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》

5.《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》

6.《企业国有资产监督管理暂行条例》

7.《企业国有资产交易监督管理办法》

8.《国有企业清产核资办法》

9.《国有资产评估管理办法》

10.《企业国有资产评估管理暂行办法》

11.《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》

12.《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》

13.《上海市国资委关于印发《本市国有企业混合所有制改制操作指引（试行）》的通知》

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